2017年10月20日星期五

條文簡單 執行困難

西班牙拉海(Mariano Rajoy)政府終於宣佈,啟動憲法第155條,準備向加泰隆尼亞自治區「暫停/收回自治權」。不過,正如La Vanguardia這篇文章的開首所說,155條「條文上很簡單,但執行時要十分小心巧妙地處理」,真正要行使這條條款時,不是一句「收權」這麼簡單,也不是一、兩天就可以完成。


條文上,正如大家在下面官方西班牙憲法PDF截圖所見,155條內含2節共101個字:
全文就是:
「如果一個自治區沒有履行到憲法或其他法例向其施加的責任,或其行為危害西班牙的整體利益,政府在事先向自治區主席發出通知、通知未被理會,以及獲參議院絕對多數通過下,可執行必須措施,以便強制自治區履行所述責任,或以便保護所述整體利益。「為了執行前一條款的預計措施,政府可向自治區的所有機關下達指令。」
1970年代末草擬這條條文時,靈感是源自德國《基本法》,當中的第37條就是類似條款。

要注意的是,「啟動」155條不同等「行使」155條。155條其實啟動過一次,工社黨的首相岡薩雷斯(Felipe González)1989年按155條,向Canarias群島自治區主席發出過一次警告通知,要求對方執行因為西班牙加入了歐共體而實施的一項新法例,但經過雙方9個月談判並達成協議,最終岡薩雷斯沒有行使該條款。

拉海政府現在只是「啟動」了155條,但仍未「行使」有關權力。

155條中的向自治區主席發通知程序,已經執行,至於內裏的「獲參議院通過」程序,實際執行主要依據參議院議事規則第189條。根據該條文,參議院要求政府向他們提交方案,表明想採取什麼措施來行使155條,而且是逐項逐項具體措施列明,並要解釋為何要這樣做。

究竟由決定行使155條、提出措施到參議院通過,要多長時間呢?20minutos之前問過憲法專家,假設政府提出的措施不引起很大爭議下,專家的答案都是不一,有人說「數天」可完成,有人說「一週」,有人說要25天。

因為目前由執政人民黨控制參議院,因此大家暫時的估計是一週以內,即下星期就可通過相關措施,而參院預料會以特快程序處理,可兩、三天內完成。

接著的部份——實際採取什麼措施——才是最棘手的問題。

國營RTVE已經報導,究竟中央政府大致想採取什麼措施,主要有兩大部份。

最有可能做的是接管財政。事實上,在公投舉行前,中央政府已在9月要求加泰政府把財政運作轉移給中央,中央已在央行新設一個戶口來處理這些資金,目的是確保加泰政府不會利用公帑來進行涉及獨立運動的活動,並維持自治政府繼續提供公共服務。有機會把負責財政經濟事務的自治區副主席Oriol Junqueras撤換,由技術官僚暫代其職務。

另一大部份是接管加泰警察Mossos d'Esquadra,尤其是要撤換被指親獨的警察首長,以及自治區政府內政部長。而公投前已派出全國警察和國民警衛前往加泰,也算是為這項措施做準備。

155條下的「必須措施」可以十分廣泛,但絕非什麼都可以做。

較沒爭議的措施包括控制財政、接管自治區政府部門、暫停被指是違憲的自治區法令。

然而,上述RTVE報導中提及撤換加泰主席佩德蒙(Carles Puigdemont),以及整個自治政府內閣官員由中央委任,其實是有法律爭議的;RTVE報導、以至大部份英文傳媒都提及的提前地方選舉,同樣有爭議;至於解散由獨派控制的加泰地方議會,就連RTVE報導也指出在法律上及政治上都極具爭議,政治代價太高,中央政府應該不想碰。

文首提供鏈結的La Vanguardia文章提到,即使中央政府的行動空間很大,但155條中的「必須措施」仍有一條底線,就是不能走後門變相修改或暫停自治區憲章,甚或變相修改憲法。自治區有自治權是憲法所列明的,就算因為緊急情況而要強制自治區執行某些事情,但也不代表中央政府可以把與緊急情況不相關的自治區權力也暫停,改由中央代行,否則就是變相修改了憲法有關自治區的條文。

20minutos訪問的法律專家大多指出,解散地方議會與確保加泰遵守憲法無關,而且應屬加泰主席的權力;直接換走佩德蒙及解散整個地方議會,同樣會惹來是否「必須」的質疑,中央可以把佩德蒙架空,要求整個自治區政府只聽命中央,並限制加泰議會的權力,列出哪些是涉及加獨,把相關政策的立法權力拿走,但其他範疇的立法權仍要保留在加泰議會手上。

上述都只是法律角度。有措施去「執行」155條後,下一個問題是如何「執行」這些措施呢?部份措施,例如接管財政權,相對來說還可能較容易,但接管政府部門、甚至警隊呢?這些涉及要派人往相關部門辦公室的「physical」行動,不是在銀行戶口把資金由加泰政府轉往中央政府另設的戶口這麼簡單,如果行動時又遇到大示威,然後中央的官員或警察又強硬對付,釀成好像公投日的衝突,會否令問題惡化、中央最終還是接管不到呢?

當然,這些措施的作用不一定在於「執行」。事實上,即使參議院通過批准中央政府採取這些「必須措施」,但中央政府仍然可以備而不用,繼續只「啟動」而不「行使」155條,純粹用來向加泰自治政府施壓。

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