2017年11月21日星期二

難以解散的國會 突然重要的總統

德國組閣談判在19日破裂,變成政治危機,除了因為組不成政府本身是一個問題,另外一個原因是,組閣失敗在德國二戰後是第一次,之前未試過。在其他議會國家,組閣失敗,最理所當然的結果是立即提前大選,但德國解散國會及推翻內閣的門檻很高,因此要德國現在要解散國會、重新大選的過程也很複雜。

德國有威馬共和國年代政治極度不穩、政府更迭頻繁的歷史,因此當初聯邦德國(西德)草擬《基本法》(憲法)時,刻意令解散國會及推翻內閣十分困難,立法原意是要逼國會、政府及總統,必須在別無選擇下,才能重新大選。

當中最著名、所有德國政制基本介紹都會提及的,就是「有建設性的不信任動議」。在其他國家,不信任動議就是不信任動議,一經通過,內閣就要倒台。但在德國,議員要提出不信任動議,必須在議案中同時提出由誰人接替做總理,表決時不單代表是否想原內閣繼續留任,還代表是否想替代人選真的出任總理,這令議員贊成、甚至純粹提出不信任動議的門檻高很多。德國只試過一次表決不信任動議,而且當時是被否決。

可見,在德國,通過了不信任動議也毋須提前大選,要要解散國會,只有兩個途徑。第一個途徑是根據《基本法》第68條,進行內閣信任投票,而且國會否決,總統便要在21天內宣佈解散國會。而且,68條寫明,在信任動議遭否決到總統正式宣佈解散國會之間,如果找到新總理的人選,並選出他為新總理,總統便不能解散國會。

在聯邦德國史上,68條只用過兩次,一次是1982年,一次是2005年,但兩次都是由在任總理提出,並刻意讓信任投票遭否決,因為當時的總理科爾(Helmut Kohl)和施羅德(Gerhard Schröder)都想提前大選,而跟(之前的)英國不同,德國總理不能隨時要求解散國會,因此便用這種方法提前大選。兩次都引起爭議,因為這明顯違反了當初的立法原意,在2005年更有人入稟挑戰,但最終二人都成功說服總統,依此來解散國會。而這也是聯邦德國唯一出現過的兩次提前大選。

然而,默克爾(Angela Merkel)目前是看守總理,68條不適用於看守內閣。如果要提前大選,便要動用《基本法》第63條。

63條涉及挑選總理的「三步曲」程序。第一步,總統會決定誰最有機會獲國會多數支持,委任該人為總理,然後國會全會表決,如果過半數議員贊成,那人便成為總理。在聯邦德國史上,所有總理都只需要「一步走」就獲確認。

如果國會未能確認總統提名的總理人選,挑選總理程序便來到第二步,由國會議員自己找人選並表決。這個程序要在14天內完成,同樣需要過半議員贊成才可確認總理人選,而確認後要由總統正式任命。63條沒有寫明,但根據一些報導,這個過程不限提名多少總理人選,表決次數也不限,總之要在14天內完成。

如果在14天的第二步程序都未能有一個人獲國會多數支持成為總理,過程便來到第三步。在第二階段結束後,第三階段立即展開,國會要立即就總理人選表決。如果有人獲國會多數支持,總統便必須委任他做總理;否則的話,獲最多贊成票的人可以出任總理,但總統有7天時間考慮,他可委任那個人做總理,但亦可以解散國會,提前大選。

由此可見,就算整個政壇都決定現在放棄組閣談判,德國仍要走完上述程序才能解散國會,即至少14天後才能解散國會,然後再過60天才舉行大選,即理論上最快明年3月初才可以重選。

63條沒有規定,總統要在什麼時限內向國會建議總理人選,理論上總統可以決定拖延,大家仍可繼續談判。

因此,德國是否勢必提前大選,目前大家都沒有人說得準,因為目前的情況是未試過。由於上述制度設計的制約,以及德國仍有威馬共和國歷史的記憶,因此各黨未必敢即時認定立即重選,他們仍要計算一下,即時重選是否對自己有利?尤其是有機會組閣的4個政黨,如果他們決定放棄組閣,會否在重選中面對反彈?

可對比的個案是瑞典。我在2014年年底瑞典出現政治危機時,寫過<瑞典的額外選舉>,就提及「額外選舉」制度逼使各黨有很大誘因要盡量妥協——而最終瑞典又真的避過了政府倒台、提前大選的情況

德國總統石邁爾(Frank-Walter Steinmeier;圖片為ARD電視影片截圖)現在成為聯邦德國史上擁有最大影響力的總統,因為在目前情況下,憲法給予他的權力,由行禮如儀變成真的要由他自己做決定。

根據63條,究竟何時提名總理人選,由石邁爾決定,這視乎他認為還有沒有機會組成新政府,一日他認為各政黨仍可談判,他便一直拖延,以向各黨施壓;如果真的談判不成,到63條的第三步中,他也有斟酌權,決定由一個少數派政府執政,還是提前大選(儘管他也會諮詢各黨及當時選出的總理人選的意見)。

延伸閱讀:
德國的信任/不信任動議歷史

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