2017年11月27日星期一

盤根錯節的脫歐談判

英國脫歐公投已過了差不多一年半,啟動脫歐也過了8個月,但歐英雙方依然未能就「第一階段」的議題達成協議,目前的焦點放了在愛爾蘭邊境問題。歐盟發出通牒,要求英國在12月4日或之前就「三大議題」提交方案,如果歐盟同意,才會建議另外27個成員國在12月中的峰會批准進行「下一階段」的談判;愛爾蘭也表明如果英國不能就愛爾蘭全島之間不會出現「硬邊境」作出書面保證,愛爾蘭不會同意進入下一階段脫歐談判。

不過,屬強硬疑歐派的英國國際貿易大臣霍理林(Liam Fox)在26日表示,只有在達成貿易協議後才能就愛爾蘭邊境問題訂下最後方案。這顯示英方可在限期前交出歐方滿意的方案的機會越來越低。一直以來的脫歐談判都出現來來回回、又進又退(而且進的不是很多)的狀況。


英國去年公投決定脫歐後,很多人已說,談判次序——亦即「會議議程」——本身已是一個十分複雜的問題。

歐方要求「先後有序」,先談判英國離開歐盟時的安排,之後才談判雙方分開後的關係。這個亦是理論上目前正在進行的次序。

離開歐盟時的安排,就是目前所謂的「三大議題」,包括:
一、愛爾蘭邊境這個我在2月已寫過,意思是愛爾蘭共和國(南愛爾蘭)及英屬北愛爾蘭之間的邊界,能否保持目前無邊檢、無海關的狀況(即所謂「軟邊境」)?英國與其他歐盟成員國的唯一陸路邊境只有南北愛之間。相較於我2月寫文章之時,愛爾蘭當時只是「溫馨提示」,但現在變成明確要求,那就是這條邊境必須保持現有狀況。
二、「分手費」:英國離開歐盟時要支付多少費用?這個議題本身都很複雜,大家原本以為是最具爭議的議題,沒想到會被愛爾蘭邊境「搶風頭」。詳細的暫且按下不表,這裏先想說明一點:英國、或任何一個成員國離開歐盟,必須有「尾數」要繳付,因為歐盟目前的債務是包括了用於英國的款項,而且歐盟執委會等機關要向英國籍員工支付退休金,英國政府至少要為這些項目付款。當年蘇格蘭獨立公投時,英國傳媒都已討論過,蘇格蘭一旦獨立,要承擔部份英國政府的負債,英國脫歐時要支付「分手費」的道理一樣。最多只能說,脫歐時,歐盟也有向英國欠款,兩相抵消等於無債,但絕不可能是完全毋須還款。英國一些人到現在仍覺得離開歐盟時完全沒有欠款,這個想法令人驚訝。
三、「公民權利」:英國及歐盟其他成員國目前已在對方定居的公民的權利。目前,歐盟成員國公民可自由到其他成員國居住、工作、讀書,甚至享有福利,脫歐後很明顯不能持續,但已移居了的公民要如何處置呢?有些人是到了對方國家定居多年,事業、物業、家庭都已搬到另一個國家,他們原本以為歐盟國家可在其他成員國享有大部份權利,所以沒有辦入籍手續,那麼,現在他們可繼續定居?還是要申請工作簽證?

至於「談判分開後的安排」,最主要是指貿易,即是雙方貨品以什麼關稅制度向對方出口?品質檢定如何進行?

「先後有序」的談判,看似理所當然——議題逐項逐項討論,條理分明,令複雜的脫歐變成可以在會議討論的題目。這個談判程序是經歐盟27國領袖通過,而且英方在第一輪正式談判中也勉強地正式同意了。

英國傾向的是「同步」談判方式,即是所有分開時及分開後的安排同時討論。理由很簡單,英國只關注脫歐後能否保住與歐盟國家的自由貿易安排,「分手費」等題目是完全不想討論。
這亦解釋了歐盟堅持「先後有序」的原因:一旦同步討論,英國在有聞名全球的公務員系統作後盾支援下,一定有方法把「分手費」等英國不想討論的議題模糊化,所以歐方堅持英國要白紙黑字先就歐方想討論的問題給出一個答案。

雖然英國同意了「先後有序」的談判方式,但霍理林的言論顯示,在現實上,這種談判方法對英國是不可行的。歸根究底,就是英國到現在都仍不知道自己想如何脫歐、脫歐其實是什麼的一回事。

當中最重要的理由是,首相文翠珊(Theresa May)的6月提前大選有反效果,沒有增強、反而削弱了她的地位,黨內的強硬疑歐派,以及黨內外的軟脫歐派(甚至留歐派)都對她虎視眈眈,兩邊都有能力隨時拉她下馬,文翠珊在摸到國內的平衡之前,她什麼都不能公開承諾。

另一個問題是,英國——無論政府、還是當初公投時的脫歐派——到現在都弄不清楚脫歐在細節上到底代表什麼。例如愛爾蘭邊境問題,究竟這在實際上對當地的經濟有什麼影響、在歷史上對愛爾蘭人感情上有什麼意義,英國到現在似乎仍是弄不明白,或者是根本提不出一套「硬邊境」以外的解決方案。
結果就是,在不能知道其他範疇可以取回什麼(最主要是指貿易安排)之前,文翠珊什麼也不能答應。例如,假設她現在答允了支付多少「分手費」,但最終在貿易安排取回很少東西,她在國內會被抨擊。甚至,她需要以「成功爭取」一些東西,來說服國內接受她就「分手費」等議題的讓步。

然而,同一情況亦適用於歐盟及其他27個成員國。同樣以「分手費」為例,他們在未得知獲得多少「分手費」,同樣回答不到在貿易安排方面可以作出什麼讓步。

於是,脫歐涉及的眾多議題全部「藤㨢瓜、瓜㨢藤」,很難拆開,要全部放在一起來作交易,這就增加談判的能度,拖慢進度。

而且,脫歐談判不只涉及英國離開歐盟,還同時受28個成員國的內政影響。英國的不用多講,即使如愛爾蘭,他們現在也面臨政府下台的危機,副總理被指沒認真處理警察內部投訴,反對派要求他下台,否則對目前的少數派政府投不信任票,愛爾蘭可能聖誕前後要舉行大選。而偏偏目前的「三大議題」中,愛爾蘭是主角之一。

所以,網主對今年內脫歐談判有明顯突破的機會頗為悲觀,英歐應該只能繼續拉扯。

[文首照片為今年10月歐盟峰會,德英法三國領袖交談;照片來自歐盟]

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