2017年11月30日星期四

脫歐為何要付「分手費」?

英國傳媒29日開始傳出,英國政府同意支付最高550億歐元的脫歐「分手費」。在討論這個金額是否合理前,想寫寫一項最基本的問題:歐盟成員國離開歐盟,為何要支付「分手費」?


想寫一次這個問題,是因為在脫歐的討論中,一些人竟然覺得英國是完全不用支付任何款項。

「每週取回3.5億鎊用於醫療」
所謂「分手費」,其實是「尾數」,是英國本身已承諾要支付的費項。正如我在前一篇文章所說,道理其實跟蘇格蘭獨立一樣:當年蘇獨公投時,英國傳媒也有討論過,蘇格蘭一旦獨立,要向英國政府償還多少款項?因為英國政府的舉債是以包括蘇格蘭在內的名義借錢,是用於包括蘇格蘭在內的地方及居民,包括福利等日常開支,以及基建等長期承擔,這些開支會在未來歸還,蘇格蘭不可能利用英國政府所借入的錢而獲得福利、基建後,便獨立然後完全承擔這些開支。

蘇獨如是,英國脫歐也如是。儘管歐盟嚴格來說不能借錢應付開支,情況會較一個主權國簡單一點,但歐盟還是有負債的。
當然,歐盟是有資產,要把屬於英國的資產歸還英國,「分手費」就是:
英國要承擔的歐盟負債 — 英國在歐盟應得的資產

「分手費」最終都是政治問題,假設英國在談判處於明顯優勢,逼得歐盟及27個成員國接受完全不收「分手費」,但屆時的說法也只會是「資產抵銷了債務」,所以淨值變成零,而絕不會好像現在一些人所說,完全沒有欠款要清還。

問題在於,由脫歐公投,到公投之後至今差不多一年半,在英國都從未有人認真向國民解釋為何要支付這筆「分手費」,英國人反而最記得脫歐派在公投時的「每週多了3.5億鎊用回公共醫療計劃」的虛假承諾(文首照片來自BBC),印象是脫歐就可以省回一大筆公帑,以致現在對「分手費」有不切實際的期望。

林林總總的「尾數」
那麼,究竟英國脫歐時在歐盟有什麼「尾數」要結算呢?

有兩項是較沒爭議的。

首先,英國要支付歐盟預算餘下開支。跟一般主權國以至地方政府不同,歐盟預算是採用「多年度財政框架」(MFF),每7年定一次預算框架,然後每年的預算再根據這個框架定出細節。歐盟開支要經全部成員國一致同意通過,而且由成員國領袖親自拍板,如果每年討論一次,歐盟領袖就什麼都不用處理。目前的MFF是2014年1月至2020年12月,即英國2019年3月脫歐後,MFF還餘下21個月,而這個MFF的開支是英國有份通過,因此英國必須支付餘額。

另一筆英國都同意要支付的開支是歐盟員工退休金,到2018年年底時估計為640億歐元。最起碼,即使脫歐,歐盟機關的英國籍全職員工仍會在這裏工作,歐盟不能趕他們走,而就算他們走了,歐盟都要支付他們的退休金。不過,英國究竟是只支付英籍員工的退休金,還是要根據整體退休金開支再訂出一個百份比來計算出款項,存在爭拗,因為對於歐盟來說,員工是一個整體,不存在「X籍」,不是德國付款給德籍員工、波蘭付款給波籍員工。而且,假如歐盟現在有廿多歳的員工,又假設他們活到80歲左右,這代表英國隨時在脫歐後50多年還要向歐盟付款,年期較香港的一國兩制還要長。金額不多,但對於以為一脫歐就跟歐盟一刀兩斷的英國人來說,都十分嚇人。

如果只有上述兩項,「分手費」就不會是爭議。問題出在,歐盟的財政狀況不是一張資產負債表就表達到出來,在不同地方還有大量潛在債務。

其中一大筆是歐盟術語以法語Reste à liquider來稱呼的款項,大概可譯作「待結算項目」,簡稱RAL,到2018年年底時估計超過2400億歐元。歐盟的財政結賬跟英國不同,是用舊式法國會計方法,預算開支只包括當年的付款,以及已發出收據的支出,但如果是當年已批出的支出項目,而又未需要在當年付款,那麼,這是一筆「承擔」,未會在當年的預算入賬。最明顯的例子是工程,今年批出一項工程,但工程不會立即上馬,加上歐盟工程的延誤十分嚴重,因此相關支出可能要在幾年後才在預算顯示到出來。歐盟每年支出,有超過一半都是來自這類之前的「承擔」,屬當年項目的支款不足一半,因此是一個很巨大的款項。

另一筆開支是「法定開支」。歐盟的開支最主要是一系列補貼,包括農業,以及補貼貧窮地區發展,部份這類補貼是透過設立基金來支付,主要是包含了一系列協助窮困地區發展的基金的「歐洲結構及投資基金」(ESIF)。這類開支跟上述MFF及RAL不同,完全不能單從預算中顯現出來,因為MFF及RAL的項目,每個都是獲審批後才可進行,並要支付相關款項,但ESIF這類法定開支,是根據之前的法例而批出,除非修改那些法例,否則毋須審批就自動要支付。情況類似香港的綜援(福利)開支,只要符合一定條件,政府就要向那些人支付綜援金,不能說該年預算沒有批出那麼多錢就停止發放。

除了上述4大筆開支,歐盟還有大量雜項債務,主要涉及林林總總的計劃,但雖稱為「雜項」,部份「雜項」本身涉及的開支都不少,例如發放衛星觀察地球的「哥白尼計劃」,以及發展歐洲GPS的「伽利略計劃」,這兩項太空計劃負債超過30億歐元。

最後一項是應急負債。歐盟是作出了很多貸款援助,以及貸款保證或信用額度,理論上這些貸款是可以收回,信用額度也只是備用,但如果貸款變了壞賬,或者真要的使用信用額度向歐盟借錢,就變成開支了。此外,也有法庭罰款等不能預知的開支。

計價方法
以上是「分手費」的項目。即使同意上述項目都要納入「分手費」,但如何計算也是一個問題。

跟任何賬目一樣,任何項目的定價都只是一個估值,尤其是這涉及未來多年,即使你知道一個項目現在的支出是多少,但5年後、10年後是多少錢,也需要根據一些假設來推算,這個假設存在爭拗。

另外,上述項目的時限界線,也可以爭拗。最明顯的是「法定開支」一項,以ESIF為例,即使大家同意,ESIF早已安排好英國脫歐後時期的開支,但ESIF是一個長期計劃,總不能叫英國永遠向ESIF供款。那麼,以哪個時間來劃線呢?

最後一項計算爭拗則是英歐關係才會出現——英國回撥(rebate)。歐盟的收入來源包括增值稅(VAT),以及成員國支付相當於自己國民收入總值(GNI)的0.7%款項。另外,農業補貼佔了歐盟絕大部份的支出。這種收支架構令英國明顯向歐盟支付了較多的款項,因此戴卓爾夫人(Margaret Thatcher)在80年代成功爭取「回撥」,英國根據正常機制向歐盟上繳資金後,可取回部份款項。

回撥機制在「分手費」也可以成為爭拗。所謂「英國要承擔的歐盟負債」,是指歐盟整體的負債,再乘以英國應支付的比例(英國可從歐盟獲取的資產也是同一道理),這個比例是根據回撥前的15%,還是回撥後的12%?目前未有定論。

終歸是政治的會計問題
除了上述,「分手費」還有很多地方需要討論。上面只寫了負債,但「分手費」還涉及歐盟的資產。例如,歐盟一般以資產入賬時的價值定為該資產的估值,就算計及折舊,整體來說應是偏低的,英國有機會要求上調資產估值。另外,英國可以把應獲資產「折現」,由應付債務扣除金額,但如果發現反正差別不大,最終「分手費」都是龐大數目,也有可能要求繼續參與一些援助計劃,例如上述ESIF,讓英國窮困地區可繼續獲取歐盟援助。

當然,最終「分手費」都只是一個政治問題,而非會計及法律問題。雖然的確如上面所寫,究竟「分手費」包括什麼、如何計算,總有一定的原則,但當中的細節不是非黑即白,而且這不是兩間公司的糾紛,沒有法庭或組織可以作出仲裁,因此「分手費」無可避免會跟其他事項放在一起考慮,尤其是脫歐後的貿易協議,英國支付的「分手費」、或歐盟及27個成員國自覺少收了的款項,都會變成用來「購買」貿易協議或其他利益的開支。

上文資料來源及延伸閱讀:
智庫「歐洲改革中心」文件、Alex Barker撰寫:The €60 billion Brexit bill: How to disentangle Britain from the EU budget
智庫Brugel文件、Zsolt Darvas、Konstantinos Efstathiou和Inês Goncalves Raposo撰寫:Divorce settlement or leaving the club? A breakdown of the Brexit bill
Jacques Delors Institute的高級研究員Eulalia Rubio:UNDERSTANDING THE “BREXIT DIVORCE BILL
英國衛報:Brexit divorce bill: how much is it and what is it for?
我在2013年寫的文章:7年一度的10萬億預算爭拗
我在2014年寫的文章:由「我想要回我的錢」到「我們不會付款」

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